İdari İşlemin İptali Davası
İptal davası ile hukuka aykırı olduğu ileri sürülen bir işlemin iptali talep edilmektedir. İdari Yargılama Usulü Kanunu iptal davasını, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmaktadır.
Hukuki sürecin etkin yönetilmesi, doğru stratejilerin belirlenmesi, güvenilir bir işbirliği ile idare davanızı en iyi şekilde yönetilebilmesi için hukuki ihtiyaçlarınızı anlayan ve ilgili alanda uzmanlaşmış bir idare avukatı ile süreci takip etmenizi önemle tavsiye ederiz.
İptal Davalarının Dava Ve Esastan Kabul Şartları
İdari davalar iki aşamada karara bağlanır. Dava önce dava şartları yönünden incelenir. Dava şartları yönünden sorun varsa, önce bunun giderilmesine çalışılır. Çünkü bu önkoşullar dava şartıdır. Yani bir davanın esasına girilebilmesi için yerine getirilmesi yahut gerçekleşmesi gerekli olan şartlardır. Bu şartlar tam olarak gerçekleşmedikçe davanın esasına girilmez. Bunlardan biri eksikse ve tamamlanması da mümkün değilse, dava şartları yönünden davanın reddine karar verilir. Dava şartları tam ise ya da başta eksik olmakla birlikte sonradan tamamlanabilmiş ise davanın esastan incelemesine geçilir.
İptal Davalarının dava Şartları Yönünden Kabul Şartları
a) Mahkemenin görevli ve yetkili olması gerekir.
Mahkemenin önündeki davaya bakabilmesi için bunun kendi görevi ve yetkisine girmesi gerekir. Mahkeme her şeyden önce davaya bakmanın kendi görevine girip girmediğini inceler. Buna olumlu cevap verdikten sonra bu defa da davanın kendi yetkisine girip girmediğini inceler. İdari yargıda görev gibi yetki de kamu düzenindendir. Dolayısıyla, re’sen göz önünde bulundurulur. Adli yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine; idari yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine karar verilir.
b) İdari merci tecavüzü bulunmaması gerekir.
Dava açmadan önce idareye başvurma mecburiyeti varsa bunun yerine getirilmiş olması gerekir. İdari merci tecavüzü halinde dava dilekçesinin görevli mercie tevdiine (gönderilmesine) karar verilir. Bu takdirde, Danıştaya veya ilgili mahkemeye başvurma tarihi, idari mercie başvurma tarihi olarak kabul edilir.
c) Davacının taraf ve dava ehliyetine sahip olması gerekir.
Taraf ehliyeti hak ehliyetine, dava ehliyeti ise eylem ehliyetine karşılık gelmektedir. Yargılama hukuku terminolojisinde her ikisini kapsamak üzere bir üst terim olarak “davaya ehliyet” kavramı kullanılmaktadır. İdari Yargılama Usulü Kanunu ise buna kısaca “ehliyet” demektedir. Kimlerin bu ehliyete sahip sayılacağı konusunda İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda herhangi bir düzenleme yer almaz. Kanun, bu konuda Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun ilgili hükümlerinin uygulanacağını öngörmüştür. Hukuk Muhakemeleri Kanunu’na göre ise, “Medenî haklardan yararlanma ehliyetine sahip olan, davada taraf ehliyetine de sahiptir” (m. 50). “Dava ehliyeti, medenî hakları kullanma ehliyetine göre belirlenir” (m. 51).
d) Dava konusu işlemin kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olması gerekir.
İcrai nitelikte olmayan ve henüz kesinlik kazanmamış olan işlemler dava konusu edilemez. Örneğin hazırlık işlemleri, danışma, görüş ve tavsiye niteliğindeki işlemler, idarenin iç işleyişi ve düzeni ile ilgili işlemler dava konusu edilemez. Çünkü bu işlemler, muhataplarının hukuki durumunu etkileyebilme gücünden yoksundur.
e) Davada süre aşımı bulunmamalıdır.
Çünkü dava açma hakkı belli bir süreyle sınırlıdır. Dava açma süresi hak düşürücü nitelikte ve kamu düzeninden sayılmaktadır. Bu nedenle, mahkemelerce re’sen göz önünde bulundurulur. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
f) Husumetin doğru tarafa yöneltilmiş olması gerekir.
Yani davanın konusuna göre davalının doğru seçilmiş olması gerekir. Davanın hasım gösterilmeden veya yanlış hasım gösterilerek açılması halinde, dava dilekçesinin tespit edilecek gerçek hasma tebliğine karar verilir.
g) Dava dilekçesinin Kanunun 3. ve 5. maddelere uygun şekilde hazırlanmış olması gerekir.
Bu maddelere uygun olmayan dilekçelerin otuz gün içinde bu maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak üzere dilekçenin reddine karar verilir.
Dava Konusu İşlemin Davacının Menfaatini İhlâl Etmesi Koşulu
Bir idari işlemin iptali talebiyle dava açabilmek için bu işlemin davacının menfaatini ihlâl ediyor olması gerekir. Buna, menfaat ihlâli koşulu denmektedir. Fakat dava açabilmek için bundan başka ve hatta bundan önce başka bir şartın daha karşılanmış olması gerekir. Buna ise dava açabilmeye ehil olma koşulu denmektedir. Bundan maksat, taraf ve dava ehliyetine sahip olmaktır. Dolayısıyla, iptal davası açabilmek için öncelikle taraf ve dava ehliyetine sahip olmak gerekir. Çünkü bu husus, dava şartları arasında yer almaktadır. İdari Yargılama Usulü Kanunu bunu kısaca “ehliyet” olarak ifade etmektedir. Doktrin ve uygulamada ise genellikle “objektif ehliyet koşulu” olarak adlandırılmaktadır. Bu anlamdaki ehliyet, medeni hakları kullanabilme ehliyetine yani fiil yahut eylem ehliyetine karşılık gelmektedir.
Dava konusu işlemin kişinin (davacının) menfaatini ihlâl etmesidir. İhlâl edilen menfaat maddi olabileceği gibi manevi de olabilir. Bu açıdan, ihlâl edilen menfaatin niteliği önemli değildir. Ancak ne olursa olsun, ortada bir menfaat ihlâli bulunmalıdır. Bu şart gerçekleşmeden açılan bir dava önkoşullar yönünden yani işin esasına girmeden reddedilir.
Kişinin ihlâl edilen menfaatinin “kişisel”, “güncel” ve “meşru” olması gerekir. Her üç unsur yahut şart birlikte aranır. Bu şartlardan her hangi biri yoksa menfaat ihlâli şartı da gerçekleşmemiş demektir.
İptal davalarında aranan menfaat ilişkisi, davacı ile iptali talep edilen idari işlem arasında kurulacak makul ve gerçek bir ilişkiyi ifade etmektedir. Bu ilişki, sübjektif bir hakkın ihlal edilmesi gibi güçlü ve açık bir bağlantıya dayanabileceği gibi, davacının idari işlemle belirli bir çerçeveye girmesine de dayanabilecektir. Bu nedenle, idari yargı yeri tarafından, menfaat ilişkisinin her davada o davaya özgü olarak saptanması gerekmektedir.
Dava Açmadan Önce Dava Konusu İşleme Karşı İdareye Başvurma Koşulunun Yerine Getirilmiş Olması (İdari Merci Tecavüzü Bulunmaması)
İdari merci tecavüzü, dava açmadan önce idareye başvurma mecburiyetinin bulunduğu hallerde bunun yerine getirilmemiş olmasını ifade etmektedir. Kural olarak, dava açmadan önce idareye başvurma mecburiyeti yoktur. Kural böyle olmakla birlikte, bazı hallerde bu kurala istisna getirilmiştir. Böyle bir istisnanın var olduğu durumlarda, dava açmadan önce idareye başvurma mecburiyeti vardır. Bu mecburiyet yerine getirilmeden doğrudan dava açıldığında, idari merci tecavüzü durumu ortaya çıkar.
Dava Konusu İşlemin Kesin ve Yürütülmesi Gereken Bir İşlem Olması Koşulu
İdari Yargılama Usulü Kanunu’na göre davanın esasına girilebilmesi için varlığı gereken koşullardan biri de dava konusu işlemin “idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem” olmasıdır.
Uygulamadaki hâkim görüşe göre dava konusu işlemin kesin olması şartıyla, işlemin geçmesi gereken bütün idari aşamalardan geçmiş olması, nihai ve son şeklini almış olması, tam ve uygulamaya hazır hâle gelmiş olması kast edilmektedir.
Dava konusu işlemin “yürütülmesi gereken bir işlem” olması ibaresiyle kast edilen ise dava konusu işlemin icrai niteliğe sahip olmasıdır. Yürütülmesi gereken (zorunlu) bir işlem yani icrai işlem, kamu kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla bir işlemin idari davaya konu olabilmesi için hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliğinde bulunması diğer bir ifadeyle, hukuk düzeninde değişiklik meydana getirmesi zorunludur. Dolayısıyla idarenin görüş belirten işlemleri, danışma işlemleri, hazırlık işlemleri, uygulama ile ilgili işlemleri, idarenin içyapısı ve işleyişiyle ilgili işlemleri gibi işlemler, kendi başlarına bir hukuki sonuç doğurma gücüne sahip olmadıklarından dava konusu yapılmaya elverişli değildirler.
İptal davasının esastan incelenmesi aşamasında, dava konusu işlemin hukuka aykırı olup olmadığı, iptal edilmesini gerektiren nedenlerin bulunup bulunmadığı incelenir. Bu nedenler işlemin, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden birinde ortaya çıkan sakatlık veya hukuka aykırılıklardır. Dava konusu işlem bu beş unsur açısından incelenir ve iptalini gerektirir nitelikte bir hukuka aykırılık saptanırsa, davanın kabulüne ve işlemin iptaline karar verilir. Aksi takdirde ise davanın reddine karar verilir.
İşlemin bu unsurlarındaki her hukuka aykırılık onun iptaline karar verilmesini gerektirmez. İşlemin sonucu üzerinde etkili olmayan hukuka aykırılıklar böyledir. Bu tür hukuka aykırılıklar tali nitelikte olduklarından, yani işlemin sonucunu değiştirmediklerinden bunlara rağmen işlem hukuken geçerli sayılır.
Yetki Yönünden Hukuka Aykırılık
Bir işlemin hukuki varlık ve geçerlik kazanabilmesinin ön koşulu, onun yetkili kişi tarafından yapılmış olmasıdır. Yani idare adına açıklanan iradenin yöneldiği hukuku sonucu doğurabilmesi için, söz konusu irade açıklamasının buna ehil (ehliyet sahibi, yetkili) bir kişiden sadır olması gerekir.
İdare adına irade açıklamasında bulunmaya, ancak Anayasa ve yasalarla yetkili kılınmış bulunan kişi ve makamlar yetkilidir. Nitekim Anayasaya göre, “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.
İdare adına irade açıklamasında bulunmaya yetkili kılınan kişi ve makamların sayısı belli ve sınırlıdır. Bunların dışında kalan kamu görevlileri idare adına irade açıklamasında bulunamazlar. Bulunsalar bile, bunun hukuki kıymeti ve geçerliliği yoktur. Bu tür irade açıklamaları, müelliflerin çoğuna göre yetki gaspı ile malûl sayılır ve yok hükmünde kabul edilmesi gerekir. Yok hükmündeki işlem demek, hukuk âleminde hiçbir sonuç doğurmayan işlem demektir.
İdare adına kimin karar almaya yetkili olduğu Anayasa ve daha ziyade kanunlarla düzenlenmiştir. Yani belli bir konuda idare adına kimin işlem yapmaya ve karar almaya yetkili olduğunu anlayabilmek için kanunlara bakmak gerekir.
İdari makamlar yetkilerini Anayasa ve kanunlardan aldıkları için, Anayasa ve kanunlar kendilerine izin vermedikçe bu yetkilerini başka kişi ve makamlara devredemezler. Başka bir ifadeyle, yetki kime verilmişse kural olarak onun tarafından kullanılması gerekir. Dolayısıyla, yetkinin başka kişi ve makamlara devri kural olarak mümkün değildir. Ancak Anayasa ve kanunların izin verdiği ölçüde mümkündür. Buna yetki devri denmektedir. Ancak yetki devri de kısmi olmak zorundadır. Yani bir kişi veya makam bütün yetkilerini başka bir kişi veya makama devredemez.
Yetki kamu düzenindendir. Bir işlemin yetkili kişi veya makam tarafından yapılmadığı yargılamanın her aşamasında davacı tarafından ileri sürülebileceği gibi, mahkemece de re’sen göz önünde bulundurulur.
Yetkiye ilişkin sakatlıklar sonradan onay verilerek düzeltilemez. Örneğin vali tarafından yapılması gereken bir işlemin kaymakam tarafından yapılması halinde, işlem yetkisiz kişi tarafından yapılmış olur. Valinin sonradan bu işleme onay vermesi işlemi düzgün hale getirmez.
Yetki tecavüzüne gelince, bu durum değişik şekillerde ortaya çıkabilir. Başka bir ifadeyle, yetki tecavüzünün kişi, yer, zaman ve konu olmak üzere dört değişik şekilde ortaya çıkması mümkündür.
Kişi yönünden yetkisizlik demek, idare adına herhangi bir konuda irade açıklamasında bulunma yetkisi bulunmayan bir kamu görevlisinin irade açıklamasında bulunmasıdır.
Yer yönünden yetkisizlik veya yer yönünden yetki tecavüzü demek ise, yer itibariyle yetkili olunan sınırın aşılması suretiyle karar alınması demektir. Çünkü kimi kişi ve makamların yetkileri belli bir coğrafi alanla sınırlandırılmıştır. Yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları ile merkezi idarenin taşra teşkilâtının başında bulunan yetkili kişi ve organlar bakımından böyle bir durum söz konusudur. Örneğin her belediyeni etkili organları ancak kendi belediye sınırları içinde kalan konular hakkında karar alabilir. Aynı durum, vali ve kaymakamlar için de geçerlidir. Bunlar da ancak başında bulundukları il ve ilçenin sınırları içinde kalmak kaydıyla karar alabilirler.
Zaman yönünden yetki tecavüzü ise esas olarak, idari yetkilerin tabi oldukları süre içinde değil de bunun aşılması suretiyle kullanılması anlamına gelir.
Keza hakkında “görevden uzaklaştırma” tedbirine başvurulmuş veya “izinli” yahut “raporlu” olan bir kamu görevlisinin yaptığı işlemler de zaman bakımından yetkisizlikle malûl olduğu kabul edilmektedir.
Konu bakımından yetki tecavüzü ise, idare adına karar alma yetkisi bulunan kişi ve makamların birbirlerinin yerine karar almaları hâlinde ortaya çıkar. Örneğin belediye organlarının yanlışlıkla birbirlerinin yerine karar almasında olduğu gibi.
Şekil Yönünden Hukuka Aykırılık
Öğreti ve uygulamada ortaya konan görüşlerden hareketle, belli başlı şekil ve usul kurallarını şu şekilde sıralayabiliriz:
-Yazılılık kuralı
İdari işlemler için öteden beri kabul edilen en önemli şekil kuralı, yazılılıktır. İdari işlemler yazılı şekle tabidir. İdari işlemlerin yazılı şekle tabi olmasi kural, olmaması ise istisnadır. Başka bir ifadeyle, idari işlemlerin sözlü şekilde yapılması da mümkün olmakla birlikte bu çok istisnai bir durumdur. Asıl olan yazılı şekildir. Bunun yanında, idarenin bir işlem veya eylem yapılması için yapılan başvurulara belli bir süre içinde (kural olarak 60 gün) cevap vermeyerek sessiz ve hareketsiz kalması da bir işlem sayılmaktadır. Buna ise, “zimni ret kararı” denilmektedir.
-Şekil ve usulde paralellik kuralı
Yargısal içtihatların eseri olan bu kuralın anlamı, bir idari işlem hangi şekil ve usul kurallarına göre yapılmış ise, mevzuatta aksine bir kural bulunmadıkça, bu işlemin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi ve düzeltilmesi hâlinde de aynı şekil ve usul kurallarına uyulması gerekir. Ancak, bu kural mutlak değildir.
-Savunma hakkı (Çelişme) kuralı
Anayasaya göre, “Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez” (m. 129/2). Dolayısıyla, savunma hakkı kuralının anayasal dayanağı bulunmaktadır. Ancak Anayasa bunu, kişi ve konu yönünden sınırlamıştır. Örneğin, maddede öğrenciler sayılmadığı için kuralın bunlar yönünden bağlayıcılığı yoktur. Diğer yandan, hakkın konusu da disiplin cezalarıyla sınırlandırılmıştır. Dolayısıyla, disiplin cezası dışında kalan işlemler bakımından, işlemin tesisinden önce savunma hakkı tanınması mecburiyetinin anayasal bir dayanağı bulunmamaktadır. Böyle olmakla birlikte, her iki durum için de kanun ve hatta tüzük ve yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerle aksine kurallar öngörülmesi mümkündür. Anayasanın bu hükmü bu tür düzenlemeler yapılması önünde engel değildir.
Sebep Yönünden Hukuka Aykırılık
Sebep ya da neden unsurundan maksat, idareyi belli bir işlem yapmaya yönelten etkenler demektir. Bunlar, hukuki olabileceği gibi fiili yahut maddi mahiyette de olabilir. Ancak mutlaka işlemin kendisinden önce gelirler. Dolayısıyla, her idari işlemin mutlaka kendisinden önce gelen bir sebebi vardır.
İdari işlemler için durum farklıdır. Sebepsiz bir idari işlem düşünülemeyeceği gibi, dayanılan sebebin hukuken geçerli olmaması da işlemin sakatlanmasına yol açacaktır. Başka bir ifadeyle, bir işlemin hukuka uygun olup olmadığı incelenirken, dayandığı sebeple birlikte değerlendirmeye tabi tutulur. Dayanılan sebep ise, işlemden önce gelen ve idareyi işlem yapmaya yönelten maddi ve hukuki etmenlerdir. Bunlar, nesnel hukuk kurallarınca önceden belirlenmiştir. Kimi hâllerde, hangi maddi veya hukuki olay veya durumun gerçekleşmesi hâlinde hangi kararın alınacağı nesnel hukuk kurallarınca önceden açık bir biçimde düzenlenmiştir. Böyle hâllerde, idare mevzuatın gösterdiği nedene dayanarak, emrettiği işlemi yapmak yahut kararı almak zorundadır. İdarenin bunun dışında başka bir seçeneği yoktur. Buna “bağlı yetki” durumu denmektedir.
Konu Yönünden Hukuka Aykırılık
İdari işlemler hukuk âleminde bir sonuç elde etmek amacıyla yapıldıklarından, her işlemin yarattığı bir sonuç vardır. İşlemin yaratmış olduğu bu sonuç, onun konusudur. Tersinden söyleyecek olursak, bir idari işlemin konusu, o işlemin hukuk âleminde yaratmış olduğu sonuçtur. Bu sonuç, tamamen yeni olabileceği gibi, kendisinden önce var olan bir sonucun değiştirilmesi veya ortadan kaldırılması şeklinde de olabilir.
Maksat (Amaç) Yönünden Hukuka Aykırılık
Maksat veya amaç unsuru, idari işlemle varılmak istenen nihai sonucu ifade eder. Bu sonuç, aslında kamu yararının gerçekleştirilmesinden başka bir şey değildir. Çünkü idari işlemler de dâhil olmak üzere, bütün kamusal işlemler bu sonucu gerçekleştirmeye yönelir. Bu amaç, aynı zamanda kamusal işlemlerin meşruiyet temelini teşkil eder. Kamu yararının yönü ve çerçevesi ise, kanun koyucu tarafından Anayasa ve kanunlarla belirlenmektedir. İdare, kanun koyucunun kendisine gösterdiği yön ve çerçeve içinde hareket ederek, kanun koyucunun kamu yararı olarak kabul ettiği sonuca ulaşmaya çalışır. Bunun için çeşitli işlem ve eylemler gerçekleştirerek bu nihai amaç veya sonuca ulaşmaya çalışır.
İptal Davası Hakkında Verilebilecek Kararlar Ve Sonuçları
Bir dava kabul veya ret ile sonuçlanır. Mahkeme sonuçta bu iki karardan birini verecektir. Davayı kabul etmesi demek, dava konusu işlemin kısmen veya tamamen iptaline karar verilmesi demektir. Davanın reddi ise, onun kabul edilmemesi anlamına gelir. Bu, iki nedenle olabilir. Birincisi dava şartları yönünden, ikincisi ise esasa ilişkin koşullar yönünden. Ancak davanın kabulü ile reddinin sonuçları birbirinden farklıdır. Ayrıca farklılık yalnızca bu nedenle değil, reddin ön koşullar yönünden mi yoksa esasa ilişkin koşullar yönünden mi olduğuna bağlı olarak da ortaya çıkacaktır. Diğer yandan, dava konusu işlemin bireysel veya düzenleyici olmasına göre de farklı durum ve sonuçlar ortaya çıkacaktır. Bu durum ve sonuçlar, hem davanın kabulü hem de reddinde kendisini gösterir. Dolaysıyla, iptal davasının sonuçları üzerinde dururken, değişik olasılıkları göz önünde bulundurarak konuyu ayrı ele alıp incelemek gerekir.
Davanın Reddi Kararı Ve Sonuçları
1- Ön Koşullar Yönünden Ret
Dava ön koşullardan reddedilmiş ise, söz konusu ön koşul veya koşullar yerine getirilerek tekrar açılabilir. Örneğin dava dilekçesi yönünden bir eksiklik saptanmışsa, dilekçenin reddine karar verilerek davacıya bu eksikliği tamamlaması için otuz gün süre verilir. Bu süre zarfında eksiklik tamamlanıp yeni bir dilekçeyle mahkemeye başvurulduğu takdirde, davanın esasına girilir. Yahut davanın, ehliyetli şahsın avukat olmayan vekili tarafından açıldığı tespit edildiğinde yine kendisine otuz günlük süre verilerek bizzat veya bir avukat vasıtasıyla davasını açması istenir. Bu süre zarfında gereği yerine getirildiği takdirde, davanın esasına girilerek bir karar verilir (İYUK m. 14 ve m. 15/d). Buna karşılik, bazı ön koşulların düzeltilmesi veya sonradan tamamlanması mümkün değildir. Örneğin dava açma süresi böyledir. Dava süre yönünden reddedilmiş ise, bu dava tekrar açılamaz. Çünkü dava açma süresi hak düşürücü niteliktedir. Kaçırılan süreyi tekrar elde edebilmenin bir yolu yoktur.
Özetle önkoşullar yönünden davanın reddine ilişkin kararlar yalnızca şekli anlamda kesin hüküm oluşturmaya elverişli olup, maddi anlamda kesin hüküm oluşturmazlar. Danıştayın ifadesini aktaracak olursa, “dava şartı yokluğu (ilk inceleme sorunları) nedeniyle davanın usul yönünden reddine ilişkin kararlara gelince, söz konusu kararlar, uyuşmazlığın esası hakkında inceleme yapılmaksızın verildiğinden, yalnızca şekli anlamda kesin hüküm teşkil etmekte, maddi anlamda kesin hüküm niteliği taşımamaktadır. Dolayısıyla, bu şekilde usul yönünden reddedilen davaların yeniden açılmasına hukuki engel bulunmamaktadır”.
2- Esastan Ret
Davanın esastan reddedilmesi, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu anlamına gelir.
Danıştaya göre de, “davanın esastan reddine ilişkin kararlar mutlak anlamda kesin hüküm niteliği taşımazlar; ancak tarafların ve davanın dayandığı sebeplerin aynı olması hâlinde nispi anlamda kesin hüküm teşkil ederler. Aynı durum, davadan feragat hâlinde konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolundaki kararlar için de geçerli olup, söz konusu kararların da maddi anlamda kesin hüküm teşkil etmediğinin kabulü gerekmektedir.
Davanın Kabulü Kararı Ve Sonuçları
İptal davasının esastan reddine ilişkin kararlar kesin hükmün nispi etkisine tabi olduğu halde, davanın kabulüne ilişkin kararlar kesin hükmün mutlak etkisine tabidir. Bundan maksat, verilen kararın yalnızca davanın tarafları için değil ve fakat herkes için geçerli ve bağlayıcı olması (erga omnes) demektir. İptal davalarının objektif özelliğinin bir sonucu olan bu durumdan şu sonuçlar çıkmaktadır :
● Üçüncü kişiler aynı davayı tekrar açamaz. Başka bir ifadeyle, üçüncü kişiler hâkimden aynı kararın kendileri için de verilmesini talep edemezler. Hâkim de hükmün etkilerini üçüncü kişiler bakımından sınırlayacak şekilde karar veremez.
● Davayı kazanmış olan davacı, kararın sonuçlarından yararlanmayı reddederek. (vazgeçerek) iptaline karar verilen işleme yeniden geçerlik kazandıramaz.
● Hâkim daha sonraki uyuşmazlıklarda kesin hükmün etkisini re’sen göz önünde bulundurmak zorundadır. Başka bir ifadeyle, hâkim, idarenin iptal kararına aykırı işlemlerini sonraki dava veya uyuşmazlıklarda kendiliğinden göz önünde bulundurmak zorundadır.
● İdare, iptal kararından önceki durumun geri gelmesini sağlamak zorundadır.
İptal kararı üzerine, iptaline karar verilen idari işlemin tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kalkacağı ve o işlemin tesisinden önceki hukuki duruma geri dönüleceği kabul edilmekle birlikte, bu durum her zaman kendiliğinden gerçekleşmez. Bu tür durum veya sorunlar, özellikle bireysel işlemlerin iptaline karar verilmesi hâlinde ortaya çıkar. Çünkü düzenleyici işlemin iptali üzerine, iptaline karar verilen işlem hukuk âleminden kendiliğinden silinmiş olur. Bunun için idarenin bir şey yapması gerekmez. Ancak bireysel işlemler bakımından aynı şey pek söylenemez. Örneğin memuriyetine son verilen yahut memuriyete atanma talebi reddedilen bir kişinin bu işleme karşı açtığı iptal davasını kazanması, otomatik olarak memuriyete girişini sağlamaz. Bunun için idarenin birtakım hazırlık işlemleri ve nihayetinde atama işlemi tesis etmesi gerekir. Bu örnekteki durumdan da anlaşılacağı üzere, bireysel işlemlerin iptaline karar verilmiş olması, iptaline karar verilen işlemden önceki durumun kendiliğinden geri gelmesini her zaman sağlamaz. Çünkü bunun kendiliğinden geri gelmesi, birtakım fiili ve hukuki sebeplerle zor ve hatta imkânsız olabilir. Bu durumda eski durumun geri gelmesinin önündeki hukuki ve fiili engelleri kaldırarak onun geri gelmesini sağlamak, davalı idareye düşmektedir. Buna, “iptal kararının uygulanması” veya “iptal kararının yerine getirilmesi” denir.
İptal kararının üçüncü kişiler üzerindeki etkisi bakımından ise, bireysel idari işlemler ile düzenleyici işlemler arasında ayrım yapmak gerekir: Tüzük ve yönetmelik gibi bir düzenleyici işlem iptal edilmişse, bundan üçüncü kişiler de yararlanır. Zira iptalden sonra bu işlemler, herkes için yürürlükten kalkmış olur. Ancak, bireysel işlemler için aynı şey söylenemez. Bunların iptaline ilişkin sonuçlardan, doğal olarak, sadece davacı yararlanır. Dolaysıyla, iptal kararı aynı veya benzer durumda olan ve fakat dava açmamış yahut davacının yanında fer’i müdahil olarak davaya katılmamış olan üçüncü kişileri kural olarak etkilemez.
İptal kararlarının yerine getirilmesi hem Anayasal (m. 138/son) hem de yasal (İYUK m. 28) bir zorunluluktur. Dolayısıyla, idarenin iptal kararının gereklerini yerine getirmek dışında bir tercih ve takdir hakkı yoktur. Bununla birlikte, iptal kararının yerine getirilmesini sağlamak amacıyla hangi eylem ve işlemde bulunması gerektiği konusunda duraksama yaşanması mümkündür. Bu nedenle, zaman zaman Danıştaya başvurularak “istişari görüş” talebinde bulunulmaktadır.
İlgili Danıştay Kararları
DANIŞTAY 8. DAİRE , 2022/1829 E. 2022/1969 K. 23.03.2022 T.
İŞLEM TESİSİ DURUMUNDA ZARAR OLUŞABİLECEĞİNDEN DAVA AÇILMASI
KESİN YÜRÜTÜLEBİLİR İCRAİ BİR İŞLEM TESİSİNİ BEKLENMEMESİ
KURUM HAKKINDA SORUŞTURMA BAŞLATILMASI
MUHTEMEL İŞLEM TESİSİ
DAVACININ GÜNCEL MENFAAT İLİŞKİSİNİN BULUNMAMASI
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı” başlıklı 2. maddesinin 2. fıkrasında; “İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükmü ile “İdari davaların açılması” başlıklı 3. maddesinde; “İdari davalar, Danıştay, idare mahkemesi ve vergi mahkemesi başkanlıklarına hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle açılır. Dilekçelerde; a) Tarafların ve varsa vekillerinin veya temsilcilerinin ad ve soyadları veya unvanları ve adresleri ile gerçek kişilere ait Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası, b) Davanın konu ve sebepleri ile dayandığı deliller, c) Davaya konu olan idari işlemin yazılı bildirim tarihi, d) Vergi, resim, harç, benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarına ilişkin davalarla tam yargı davalarında uyuşmazlık konusu miktar, e) Vergi davalarında davanın ilgili bulunduğu verginin veya vergi cezasının nevi ve yılı, tebliğ edilen ihbarnamenin tarihi ve numarası ve varsa mükellef hesap numarası, gösterilir. Dava konusu kararın ve belgelerin asılları veya örnekleri dava dilekçesine eklenir. Dilekçeler ile bunlara ekli evrakın örnekleri karşı taraf sayısından bir fazla olur.” hükmüne yer verilmiş; 14. maddesinin 3/c bendinde, dava dilekçelerinin, diğer ilk inceleme konuları yanında ehliyet yönünden de inceleneceği belirtilmiş; aynı Kanun’un 15. maddesinin 1/b bendinde ise, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı anlaşıldığında davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Yine anılan Kanun’un 7. maddesinin 4. fıkrasında; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak; bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği kurala bağlanmış olup; 2575 sayılı Danıştay Kanununun 4575 sayılı Kanunla değişik 24. maddesinin (c) bendinde, bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda çözümleneceği düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıda aktarılan hükme göre, iptal davası açılabilmesi için gerçek yada tüzel kişiler ile dava konusu işlem arasında makul ve ciddi bir ilişkinin varlığı yeterli bulunmaktadır. Başka bir deyişle, İdare Hukukunun genel ilkelerine göre idari işlemin değişiklik yarattığı ya da doğmasına engel olduğu hukuki durumla, menfaat bağı olan herkes bu idari işlemin iptalini isteyebilecektir.
Bir başka ifadeyle, İdari işlemlerin hukuka uygunluğunun yargı yoluyla denetimini amaçlayan iptal davasının görüşülebilmesinin ön koşullardan birisi olan “dava açma ehliyeti”, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idare ile işlemlerinde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçütler içinde menfaat ilişkisinin varlığını ifade etmektedir. Her olay ve davada, idari işlem ile dava açacak kişi arasında öngörülen subjektif ehliyet koşulu olarak menfaat ihlalinin kişisel, meşru ve güncel bir menfaat olması ölçütleri ekseninde yargı mercilerince değerlendirilerek takdir edilecektir.
Bir iptal davasının açılabilmesi ve idari yargı mercilerinin bu davayı ön koşullar yönünden kabul edebilmesi için 2577 sayılı Yasa’nın 14. maddesi uyarınca dava dilekçeleri; a) görev ve yetki b) idari mercii tecavüzü c) ehliyet d) idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı e) süre aşımı f) husumet ve g) 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla incelenmekte; ilk inceleme sonucunda dilekçelerde yasaya aykırılık görülürse 15. maddedeki kararlardan biri verilmekte, yasaya aykırılık görülmediği takdirde dosya tekemmüle tabi tutulmaktadır.
Dolayısıyla iptal davası açılabilmesinin ön koşullarından biri davacının objektif ve subjektif dava ehliyetinin olmasıdır.
Danıştay’ın istikrar bulan kararlarına göre, davacının subjektif dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü için idari kararın davacının meşru, şahsi ve güncel bir menfaatini ihlal etmesi gerekmektedir.
Dava dilekçesinin incelenmesinden; dava konusu edilen Yönetmeliğin 15. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, davacının kurucusu olduğu Özel Sakarya Ulaştırma Hizmetleri Mesleki Yeterlilik ve Geliştirme Kursu hakkında soruşturma açıldığı, bu kapsamda 18/01/2022 tarihinde davacının ifadesine başvurulduğu görülmekte olup; sürecin sonunda Yönetmelik uyarınca cezai müeyyide ile karşı karşıya kalınacağı, işlem tesisi halinde kurumu adına telafisi güç ve imkansız zararların doğmasının muhtemel olduğu ileri sürülerek bakılmakta olan dava açılmıştır.
Bir başka ifadeyle; davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin 15. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, sahibi olduğu kurum hakkında başlatılan soruşturma neticesinde, kurum adına kesin, yürütülebilir, icrai bir işlem tesisini beklemeksizin doğrudan dava açıldığı görülmektedir.
Ancak; her başlatılan soruşturma neticesinde ilgililer hakkında, konusuna göre cezai ya da idari müeyyidenin uygulanması ve yahut da işlem tesis edilmesinin söz konusu olmayacağı, soruşturma kapsamında isnat edilen fiilin, hiçbir tereddüte yer vermeyecek şekilde, somut delilerle sübuta erdiğinin ortaya konulması halinde, mevzuat hükümleri çerçevesinde işlem tesisinin mümkün olacağı açıktır.
Dolayısıyla; muhtemel işlem tesisi durumundan hareketle (henüz davacı hakkında dava konusu düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde işlem tesis edilmediğinden) 01/02/2017 tarih ve 29966 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Ulaştırma Hizmetleri Mesleki Eğitim ve Geliştirme Kursları Yönetmeliği’nin 15. maddesinin 3. fıkrasının iptalini istemekte davacının güncel menfaat ilişkisinin bulunduğunun kabulüne olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, davanın ehliyet yönünden reddi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davanın 2577 sayılı Yasasının 15/1-c maddesi uyarınca ehliyet yönünden reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta giderinin isteği halinde davacıya iadesine, 23/03/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
DANIŞTAY İÇTİHADI BİRLEŞTİRME KURULU , 2021/2 E. 2022/1 K. ve 15.03.2022 T.
A) ZIMNİ RET İŞLEMLERİ YÖNÜNDEN
Zımni ret işlemleri üzerine açılan davalarda, dava açma süresi hesaplanırken Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki kural uygulanmak suretiyle dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay dava daire ve kurullarınca birbirine aykırı kararlar verilmiş olmasının içtihadı birleştirme yoluna gidilebilmesi için yeterli olup olmadığının saptanabilmesi, konunun 2575 sayılı Kanun’un 39. maddesinde belirtilen lüzum unsuru yönünden irdelenmesini gerekli kılmaktadır.
Anılan hükme göre içtihatların birleştirilmesine karar verilebilmesi için öncelikle isteme konu kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık bulunup bulunmadığının belirlenmesi gerekmekte olup, maddi olay ve hukuki dayanağı aynı veya benzer davalarda farklı kararlar verilmesi halinde içtihat aykırılığından söz edilebilmektedir.
Farklı kararların varlığı tek başına içtihadı birleştirme yoluna gidilmesi için yeterli olmayıp, isteme konu aykırılığın hukuki istikrarı zedeleyecek nitelikte bir sürekliliğe sahip olması, bir başka ifadeyle kararlar arasındaki aykırılıkların devamlılık gösterecek şekilde sürdürülmesi gerekmektedir.
İçtihatların birleştirilmesinden beklenen amaç, bir normun uygulanması konusunda Danıştay dava daireleri veya kurullarının kendi kararları veya ayrı ayrı verdikleri kararlar arasında süregelen aykırılık ve uyuşmazlıkları gidermek ve normun yeknesak bir biçimde yorumlanmasını temin etmek suretiyle daha sonra verilecek kararlarda istikrarın ve içtihat birliğinin sağlanmasıdır. Bu doğrultuda İçtihatları Birleştirme Kurulu kararları, genel olarak bir yasa hükmünden ne anlaşılması gerektiğini ortaya koyan kararlardır.
İçtihadın birleştirilmesindeki amacın kararlar arasında oluşan aykırılık veya uyuşmazlığın giderilmesi suretiyle hukuki istikrarın sağlanması olduğu dikkate alındığında, isteme konu aykırılığın hukuki istikrarı zedeleyecek nitelikte bir sürekliliğe sahip olup olmadığının değerlendirilerek bir sonuca ulaşılması gerekmektedir.
Bu doğrultuda, Danıştay dava daire ve kurullarınca verilen kararlar incelendiğinde, zımni ret işlemleri üzerine açılan davalarda Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemeden hareketle dava açma süresinin işletilmediği kararların sınırlı sayıda olduğu, evvelden beri dava açma süresinin işletilmesi yönünde değerlendirme yapıldığı, konuya ilişkin farklı yönde kararlar verildiği görülmekle birlikte bu durumun süregelen bir içtihat farklılığına yol açmadığı anlaşılmaktadır.
Bu nedenlerle, zımni ret işlemleri üzerine açılan davalarda, dava açma süresi hesaplanırken Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki kural uygulanmak suretiyle dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay daire ve kurullarınca verilen kararlar arasında süregelen bir aykırılık bulunmadığı, dolayısıyla 2575 sayılı Kanun’un 39. maddesinde aranan lüzum unsurunun gerçekleşmediği sonucuna varılarak içtihatların birleştirilmesine yer olmadığına oyçokluğuyla karar verildi.
B) YAZILI OLARAK BİLDİRİLEN İŞLEMLER YÖNÜNDEN
Yazılı olarak bildirilen ve dava açma süresinin belirtilmediği idarî işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda, dava açma süresi hesaplanırken özel ve genel dava açma süresinin işletilmesi ya da işletilmemesi konusunda farklı yorumlar yapıldığı ve Danıştay dava daireleri ile kurulları tarafından verilen kararlar arasında aykırılıklar olduğu görülmektedir. Yargı kararları arasındaki bu yorum farkı, her geçen gün hukuki belirsizliklerin artmasına neden olmaktadır. Dolayısıyla kararlar arasındaki aykırılıkların bir an önce giderilmesi, kişilerin mahkemeye erişim haklarının ihlal edilmemesi açısından büyük önem taşıdığı gibi idarî istikrar ve hukuki güvenlik ilkelerinin ihlal edilmemesi açısından da önem kazanmaktadır.
Bu itibarla, yazılı olarak bildirilen idarî işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde özel ve genel dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda, Danıştay dava daireleri ile kurulları tarafından verilen kararlar arasında var olan aykırılıkların 2575 sayılı Kanun’un 39. maddesi uyarınca içtihatların birleştirilmesi suretiyle giderilmesine oyçokluğuyla karar verilerek bu konu yönünden esasın incelenmesine geçildi.
V. KONUNUN ESAS YÖNÜNDEN İNCELENMESİ
Yazılı olarak bildirilen ve dava açma süresinin belirtilmediği idari işlemlerle ilgili Danıştay dava daireleri ile kurulları tarafından verilen kararların incelenmesi neticesinde; başvuru yolu ve süresi gösterilmeyen işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda, dava açma süresinin hesaplanması açısından üç farklı yorum ile karşılaşılmaktadır.
Birinci yorum; özel dava açma süresine tâbi bir işlemin iptali istemiyle açılan davada, işlemde başvuru yolları ve dava açma süresi gösterilmemiş olsa dahi, özel dava açma süresinin işletilmesi gerektiği yönündedir. Bu yoruma göre verilen kararlarda, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası ile getirilen yükümlülüğün İdari işlemi tesis eden idarelerce yerine getirilmemiş olmasının özel dava açma süresi içerisinde dava açılması yükümlülüğünü ortadan kaldırmadığı görüşü benimsenmiştir. Bu yorum sınırlı sayıda kararda yapılmıştır.
İkinci yorum ise; özel dava açma süresine tâbi bir işlemde, başvuru yollarının ve dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda, özel dava açma süresinin değil genel dava açma süresinin işletilmesi gerektiği; aynı şekilde genel dava açma süresine tâbi bir idari işlemin iptali istemiyle açılan davada, işlemde başvuru yolları ve dava açma süresi gösterilmemiş olsa da genel dava açma süresinin işletilmesi gerektiği yönündedir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, Danıştay İkinci Dairesi, Danıştay Altıncı Dairesi, Danıştay Sekizinci Dairesi, Danıştay Onuncu Dairesi, Danıştay Onikinci Dairesi tarafından verilen kararlarda bu yorumun paylaşıldığı görülmektedir.
Bu yoruma göre verilen kararlarda, özel düzenlemelerle, genel dava açma süreleri dışında ayrı dava açma sürelerinin öngörülmüş olması hâlinde, idare tarafından İdari işlemlerin tâbi oldukları dava açma süreleri gösterilmedikçe özel dava açma sürelerinin işletilmesine olanak bulunmadığı, Anayasa’nın 40. maddesi hükmü uyarınca, özel dava açma süresine tâbi olmasına rağmen, bu hususun işlemde açıklanmaması hâlinde, dava konusu işlemin tebliğ tarihinden itibaren özel dava açma süresinin değil, genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği görüşü kabul edilmiştir.
Üçüncü yorum ise; başvuru yolu ve süresi belirtilmeyen işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda, yazılı bildirim tarihinden itibaren özel ve genel dava açma süresi işletilmeyerek, bu süreler geçtikten sonra da açılmış olan davaların süresinde açıldığının kabul edilmesi yönündedir. Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu, Danıştay Dördüncü Dairesi, Danıştay Beşinci Dairesi, Danıştay Yedinci Dairesi, Danıştay Dokuzuncu Dairesi, Danıştay Onüçüncü Dairesi tarafından verilen kararlarda bu yoruma iştirak edilmiştir.
Bu yoruma göre verilen kararlarda ise, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, Devletin, her türlü işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı yeri veya idari makamlar ile başvuru süresinin gösterilmesinin zorunluluk hâline getirildiği, Anayasa’nın bağlayıcılığı karşısında, bu zorunluluğa yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının uymakla yükümlü olduğu, Anayasa Mahkemesi kararlarında da Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının bu konuda kanunî bir düzenleme yapılmadan doğrudan uygulanması gerektiğinin kabul edildiği, Anayasa’nın 125. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmişse de dava açma süresini başlatacak olan yazılı bildirimin, Anayasa’nın 40. maddesinin âmir hükmü gereğince başvuru yolu ve süresini de gösteren yazılı bildirim olduğu, bunun dışındaki yazılı bildirimlerin Anayasa’nın 40. maddesinin âmir hükmüne uygun olmadığı ve bu bildirimin dava açma süresini işlemeye başlatmayacağı görüşü benimsenmiştir.
Özel dava açma süresine tâbi olan bir idarî işlemde başvuru yolu ve süresi belirtilmediği halde, açılan iptal davasında özel dava açma süresinin uygulandığı birinci yorumun, mahkemeye erişim hakkını zorlaştıran aşırı katı bir yorum olduğunu söylemek mümkündür. Danıştay dava daireleri ile kurulları tarafından verilen kararlar arasında daha ziyade ikinci ve üçüncü yorumun ağırlık kazandığı görülmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararında usul kurallarının nasıl yorumlanması gerektiği hususunda özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığı, bazı sınırlamalara tabi olabildiği, bununla birlikte getirilen kısıtlamaların hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiği, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makûl bir orantı olması hâlinde Sözleşme’nin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceği, bu ilkelerden hareketle, dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine hâlel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir esneklikten kaçınılması gerektiği belirtilmektedir.
Anayasa Mahkemesinin, Yaşar Çoban Başvurusu (B.No:2014/6673, Karar Tarihi: 25/07/2017) ile ilgili verdiği kararında; “mahkemeler, dava açma süresi öngören kanun hükümlerini yorumlarken sınırlamanın istisna olduğu ilkesini gözeterek aşırı şekilcilikten kaçınmalı ve yorum kurallarının imkân verdiği ölçüde davayı ayakta tutma yolunda bir yaklaşım benimsemelidir. Bununla birlikte mahkemelerin, sürenin varlık sebebini anlamsız kılma pahasına yorum kurallarının sınırlarını zorlayarak kanunda öngörülen dava açma süresini bertaraf etmesi hukuki güvenlik ve istikrar ilkesinin zedelenmesine neden olabilir. Bu nedenle süreye ilişkin kanun hükümlerinin yorumunda hukuki güvenlik ve istikrar ilkesi ile mahkemeye erişim hakkı arasındaki hassas denge gözetilmelidir.” değerlendirmesi yapılmıştır.
Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru usulü kapsamında vermiş olduğu kararlarda, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6. maddesinde ve etkili başvuru hakkını düzenleyen 13. maddesinde, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan şekilde bir güvence öngörülmediğinden, Anayasa’nın ve Sözleşme’nin ortak koruma alanının dışında kalan söz konusu güvencenin bireysel başvuru kapsamında incelenemeyeceği belirtilmiştir. Bununla birlikte, bu durumun, mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddialar incelenirken -Anayasa’nın bütünlüğü ilkesi gereği- anılan hükmün dikkate alınmasına engel olmadığı vurgulanmıştır. (Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. ve Tic. Ltd. Şti. Başvurusu, B.No:2014/13156; Eczacıbaşı Yapı Gereçleri San. ve Tic. A.Ş. Başvurusu, B.No:2015/16697)
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin, Anayasa’nın 40. maddesine aykırı olarak işlemde başvuru yolu ve süresi belirtilmediği için mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasıyla yapılan bireysel başvurular üzerine verdiği kararları incelendiğinde; mahkemeye erişim hakkının ihlal edilip edilmediği noktasında yaptığı değerlendirmede esas aldığı olgulardan birisi, dava açma süresinin oldukça kısa olması ve işlemde bu kısa sürenin belirtilmediği durumda kişinin mahkemeye erişim için gerekli olan hazırlıkları yapamayıp bu süreyi kaçırmasıdır. Dava açmak için öngörülen sürenin, davanın açılmasını imkansız hale getirmemesi ve aşırı derece zorlaştırmaması, dava açmak için gerekli araştırma ve hazırlıkların yapılmasına, gerekiyorsa hukuki ve teknik yardım alınmasına yetecek düzeyde olması gerekir. Bir diğer olgu, mevzuatın oldukça karışık olması ve bu karışıklığın hangi sürede hangi kanun yoluna başvurulacağı konusunda kişileri yanıltmasıdır. Ayrıca karışık olan mevzuatın, yargı mercileri tarafından aşırı şekilci (katı) yorumlanması ya da hukuk uygulayıcılarında bile kafa karışıklığına yol açabilecek düzeyde mevzuatın farklı yorumlanması da mahkemeye erişimi engelleyen bir olgu olarak değerlendirilmiştir. (Mohammed Aynosah Başvurusu, B.No:2013/8896; Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. ve Tic. Ltd. Şti. Başvurusu, B.No:2014/13156; Nurşah Suna Başvurusu, B.No:2016/13347)
Bu itibarla, yargısal prosedürün başvuru yapmayı zorlaştırmaması, açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir nitelikte olması önem taşımaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, 20/01/1982 tarih ve 17580 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, dava açma süresini düzenleyen 7. maddesinde Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten bu yana herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Dolayısıyla anılan maddede düzenlenen genel dava açma sürelerinin, yeterli açıklıkta, anlaşılabilir olduğu ve idari yargıda uzun süredir uygulandığı dikkate alındığında, bilinirliği konusunda bir tereddüt bulunmayan bu süreler ile ilgili olarak mevzuatta bir karışıklık yaşandığından söz etmek mümkün değildir.
2577 sayılı Kanun’un 7. maddesinde gösterilen genel dava açma sürelerinden başka, özel düzenlemeler ile idari dava açma süreleri de belirlenmekte olup, idari yargı düzeninde oldukça fazla ve dağınık olan bu süreler nedeniyle mevzuatın yorumunda karışıklık yaşanabilmektedir. Mevzuatta yaşanan bu dağınıklıktan dolayı, uyuşmazlığın özel dava açma süresine tabi olup olmadığı hususu, ancak somut olayın özelliğine göre mevzuatı yorumlayan yargı mercilerinin kararlarıyla ortaya çıkmaktadır. Özel dava açma süreleri açısından mevzuatta var olan karışıklığın hangi sürede hangi kanun yoluna başvurulacağı konusunda kişileri yanıltması olası bulunduğundan, işlemde başvuru yolu ve süresi belirtilmemişse, bu sürelerin ilgililerce bilinmesinin beklenemeyeceği de bir gerçektir.
Bu çerçeveden bakıldığında önemli olan husus, hakkında işlem tesis edilen ilgililerin mahkemeye erişim hakkını kısıtlayan ya da engelleyen somut olguların bulunmaması, şayet bir takım olgular var ise bu olguların mahkemeye erişim hakkının özüne zarar verecek seviyeye ulaşmamasıdır.
Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idarenin üstlendiği yükümlülüğü yerine getirmemesi durumunda yargı organına düşen görev, ilgililerin başvuru yolu ve süresinin gösterilmemesi nedeniyle uğradığı mağduriyetin mahkemeye erişim hakkının özüne zarar verecek seviyeye ulaşmasını önlemek olacaktır. Esasında, kişinin mağduriyetinin kaynağı, başvuru yolu ve süresini işlemde belirtmeyen ilgili idare olup, kişinin yargısal bir prosedürün uygulanması ya da eksik uygulanması sonucu oluşan bir mağduriyeti söz konusu değildir. Dolayısıyla kişinin idareden kaynaklanan bu mağduriyetinin giderilmesi, yargısal bir prosedürün hiç uygulanmaması şeklinde olmamalıdır.
Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca İdarî işlemde başvuru yolu ve süresini belirtmekle yükümlü bulunan idarelerin, bu yükümlülüğü yerine getirmemesinin tüm sonuçlarının ilgili kişilerin üzerine bırakılması nasıl adil bir çözüm değilse, Anayasa’nın 125. maddesi ve 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesinin genel dava açma sürelerine dair âmir hükümlerine aykırı olacak şekilde yazılı bildirim tarihinden itibaren dava açma süresinin başlatılmaması da adil bir çözüm değildir. Kişilerin, kendilerine yazılı bir bildirim yapıldığı hâlde, idarî işlemin iptali istemiyle istedikleri zaman dava açabilecekleri şeklinde bir hakka sahip olmadıklarını bilmesi gerekir. Zira, dava açma süresi, kamu düzenine ilişkin bir konu olup, sürenin başlangıcının kişilerin takdirine bırakılması mümkün değildir.
Gerek Anayasa’da gerekse kanunlarda ilgililere, kendilerine yazılı olarak bildirilen idarî işlemlere karşı istedikleri zaman dava açabilecekleri gibi bir serbestlik tanınmamıştır. Dolayısıyla kendisine yazılı olarak bildirilen bir idarî işlemin iptali istemiyle dava açmayı düşünen bir kişinin, mutlaka bir dava açma süresinin olduğunu, kendisine istediği zaman dava açabileceği yönünde bir hakkın tanınmadığını öngörmesi, dava açmak istiyorsa bir an önce hazırlıklarını yapması ve süresi içinde davasını açması gerekir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere, idarî işlemlerin belirli bir süre sınırlaması olmaksızın, süreklilik arz edecek şekilde veya makul olmayacak ölçüde uzun bir süre dava konusu edilebilme olasılığının bulunmasının, kamu hizmetlerinin işleyişini aksatacağı ve idarede bulunması gereken istikrarı bozacağı kuşkusuzdur. Dolayısıyla hukuki güvenlik ve idari istikrarın sağlanabilmesi amacıyla dava açma sürelerinin, idarenin işlem ve eylemlerinin özelliklerine göre belli bir süre ile sınırlandırılabileceği, ayrıca süresiz/sınırsız dava açma tehdidinden ötürü, idareye güven doğrultusunda alınan izinlere ve ruhsatlara dayanılarak yüksek maliyetlere katlanılmak suretiyle gerçekleştirilen yatırımlar nedeniyle maddi ve manevi zararların ortaya çıkabileceği, bu zararların tazmin edilmesi için adli ve idari davalar açılarak bozulan hukuk düzeninin yeniden oluşturulması yoluna gidileceği, bunun da hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayacağı, idari istikrar ve hukuki güvenlik ilkelerinin ihlal edileceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasa’nın 40. maddesi hükmü uyarınca, özel dava açma süresine tâbi olmasına rağmen, bu hususun işlemde ya da yazılı bildirimde açıklanmaması hâlinde, dava konusu işlemin tebliğ tarihinden itibaren özel dava açma süresinin değil, genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği yorumunun, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkesi ile mahkemeye erişim hakkı arasındaki hassas dengeyi sağlayan bir özellik taşıdığı; ilgililere aşırı bir külfet yüklemediği, vergi mahkemelerinde 30 gün, Danıştayda ve idare mahkemelerinde 60 gün olan genel dava açma süresinin ilgilinin dava açmak için gerekli araştırma ve hazırlıklarını yapmasına, gerekiyorsa hukuki ve teknik yardım almasına yetecek düzeyde olduğu; açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir olan genel dava açma sürelerinin mahkemeye erişimi zorlaştıran ya da engelleyen kısa süreler olarak nitelendirilemeyeceği, özel dava açma süresi yerine genel dava açma süresinin uygulanması sayesinde ilgilinin, işlemde başvuru yolu ve süresinin gösterilmemesinden dolayı uğradığı mağduriyetin, mahkemeye erişim hakkının özüne zarar verecek seviyeye ulaşmadan önleneceği değerlendirilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, idarî işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde özel ve genel dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay dava daireleri ile kurullarının kararları arasında var olan içtihat aykırılığının, içtihatların birleştirilmesi yoluyla bağlayıcı bir çözüme kavuşturulması ve içtihadın, “özel dava açma süresine tâbi bir idarî işlemde, dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda, vergi mahkemelerinde 30, Danıştay ve idare mahkemelerinde 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği; aynı şekilde genel dava açma süresine tâbi bir idarî işlemde dava açma süresi gösterilmemiş olsa da, 30 ve 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği” yönünde birleştirilmesi sonucuna ulaşılmıştır.
